정권 교체와 한국 복지국가의 지속, 변화, 그리고 전환 - 윤석열 정부의 출범과 한국 복지체제3

정권 교체와 한국 복지국가의 지속, 변화, 그리고 전환 - 윤석열 정부의 출범과 한국 복지체제의 제목으로 윤홍식교수가 발표한 논문 내용이다. 2022년 6월 3일 한국사회복지학회와 한국보건사회연구원이 공동주최하는 “새 정부의 복지정책 전망과 과제” 정책세미나에서 발표로 "한국복지국가 전망과 과제"의 세션에서 발표됐다. 내용이 길기 때문에, 전체 내용을 네 부분으로 나눠서 정리한다. 앞에 내용에 이어 세 번째 내용이다. 각 제목의 번호를 확인해서 전체 내용을 파악해 보기 바란다.

한국복지국가 전망과 과제

4. 전망과 과제

새정부 복지정책에 대한 전방과 과제를 '윤석열 정부에서 한국 복지국가의 경로',  '지속, 변화, 전환의 관점에서 차이의 의미', '변화의 누적, 그리고 전환의 전망'의 세가지의 주제를 가지고 정리한다. 

 

1) 윤석열 정부에서 한국 복지국가의 경로

윤석열 정부는 한국의 고착화된 자본주의를 전환하기 위한 시도를 할 가능성은 제로에 가깝다. 오히려 정부의 구성을 보면 신자유주의적 성격을 강화할 가능성이 높다. 윤석열 정부의 국정과제에는 노동시장을 유연화하고 산업관계를 분절화하는 내용이 포함되어 있다. 중대재해처벌법과 관련된 국정과제에도 기업의 자율적인 안전관리체계 구축과 현장의 불확실성 해소를 목표로 하고 있다. 윤석열 정부의 경영계의 요구가 국정과제에 반영되었으며, 법률 개정을 통해 현장의 혼란을 해소하겠다는 방향성을 보여준다. 윤석열 정부는 노동시간과 임금 등 산업관계의 핵심 사안에 대해 노사협의회를 강화하고 근로시간 선택권과 성과급제를 확대시키겠다는 계획을 가지고 있다. 이는 노동조합의 지위를 무력화하고 주 52시간제를 무력화하는 시도로 해석될 수 있다. 또한, 청년 아르바이트 근로자의 애로 사항을 개선하기 위한 제도적 방안을 마련할 것이라고 언급되어 있지만, 대외 주의적인 국정과제 이행계획서에는 2024년 이후에 제출할 개정안을 마련하겠다는 내용이 포함되어 있다.

 

윤석열 정부가 복지정책에 관련해 대상을 확대하고 급여를 늘리고 새로운 제도를 도입할 수도 있다. 그러나 노동시장과 산업관계가 신자유주의화된다면 이러한 부분적인 복지정책만으로는 불평등이 악화될 수밖에 없다. 또한, 윤석열 정부는 적극적인 재정확대를 지향하지 않고 작은 정부를 지향하는 보수정부이다. 따라서 문재인 정부의 복지정책 방향을 뒤집거나 사회지출 규모를 되돌리지는 않겠지만, 사회지출의 증가 속도는 둔화될 것이다. 이는 시민이 직면한 사회적 위험에 대해 국가가 적절히 대응할 수 없다는 의미이다.

 

윤석열 정부에서 복지체제의 전망은 한국의 자본주의가 더 신자유주의화되는 전제 위에 구조화될 것이다. 윤석열 정부는 노동시장을 신자유주의화하고 재정을 확대하지 않으면서 코로나19 팬데믹으로 악화된 사회적 문제에 대한 해법을 찾고 있는 것으로 보인다. 그러나 윤석열 정부의 재정지출은 제한적이며, 대통령의 공약인 국채 없는 추경을 지키기 위해 드러나지 않는 정부부채를 늘리는 방식으로 대응하고 있다. 이는 재정균형을 강조하는 동시에 안정적인 재원을 확보하는 것이 어려워 복지확대를 제한한다는 것을 의미한다. 이로 인해 불평등과 빈곤으로 대표되는 사회적 위기는 심각해질 것이다. 위기 상황에서 공적 복지의 확대가 없다면 취약계층의 삶이 악화되는 것은 피할 수 없다.

 

윤석열 정부는 한국 복지체제의 전망에 대해 두 가지 방향으로 대응할 것으로 예상된다. 먼저, 취약계층과 저소득층에 대한 지원을 상대적으로 확대하여 생존권을 보장하는 방향이다. 이는 문재인 정부의 복지정책과 유사하며, 불평등이 심각한 상황에서 이념에 관계없이 추진되는 정책이다. 그러나 윤석열 정부는 지출 통제와 근로복지를 강조하는 보수정부와 유사한 방식으로 공공부조 수급자를 엄격히 통제하고 관리할 것으로 보인다. 이는 한국의 현실에서 소득보장이 기본 생활수준을 보장하지 못하는 상황에서 사회서비스 확대보다는 소득지원에 더 초점을 둘 것을 의미한다.

 

두 번째로, 중산층과 상류층에게는 민간 영리 보험 등 세제지원을 통해 사회적 위험에 대응하는 정책을 확대할 가능성이 높다. 윤석열 정부는 중산층이 직면한 사회적 위험에 대응하기 위해 사회보험과 같은 공적 분배제도를 강화해야 할 필요성이 있지만, 민간보험과 대체관계에 있다는 점을 고려하면 시장의 역할을 강조하는 정부가 선택하기 어려운 과제일 것이다. 또한 사회보험 외에도 사회서비스 전달체계에서도 민간기관이 중심이 되는 방식을 강화할 것으로 보인다.

 

윤석열 정부의 복지정책은 복지지출을 재구조화하고 효율화하여 소득 및 자산불평등에 대응하는 방향을 선택할 것이다. 이를 위해 취약계층 수급자에 대한 엄격한 관리와 통제를 강화하며, 사회적 위험에 대응하는 민간보험과 민간서비스 제공기관의 역할을 강조할 것이다. 이는 사회적 위험에 대한 개인의 책임을 강화하는 방향으로, 공적 복지를 확대하지는 않지만 민간의 역할을 강화하는 정책을 추진할 가능성이 크다. 현재는 코로나19 팬데믹으로 인해 공적 복지를 확대해야 하는 상황이지만, 팬데믹 종료 후에는 국가의 역할을 줄이고 민간의 역할을 강화하는 방향으로 정책을 전개할 가능성이 높다. 이러한 정책 방향은 공적 복지를 양적으로 줄이는 것은 아니지만, 복지정책의 확장성을 제약하는 방향으로 볼 수 있다. 이는 이명박·박근혜 정부에서 취했던 전략을 계승한 것으로 볼 수 있다.

 

2) 지속, 변화, 전환의 관점에서 차이의 의미

심각한 경제위기 국면에서 정권이 자유주의 정부에서 보수정부로 교체되었는데도, 복지체제의 변화는 제한적일까? 한국 복지국가의 역사에서 정권교체가 복지체제의 경로를 전환했던 사례는 거의 없다. 1997년 IMF 외환위기와 정권교체가 동시에 발생한 경우가 유일한데, 이때 노동시장의 유연화와 숙련체계의 전환 등이 이뤄졌다. 그러나 IMF 외환위기는 한국인들이 국가에 대한 책임을 받아들이는 계기가 되었지만, 복지국가의 전환을 이끌진 못했다.

 

한국복지국가는 김대중 정부 시기에 형성되었으며, 보편적 급식제도, 기초연금, 보육료 지원, 보편적 아동수당 등이 도입되었다. 그러나 이러한 변화는 보편성이 낮고 공적 복지가 상대적으로 안정적인 고소득 계층에 집중되는 한국 복지체제의 전환을 이끌진 못했다. 윤석열 정부로의 정권교체 역시 이전 체제 내에서 변화를 누적시키는 것에 그쳤다.

 

윤석열 정부의 선택지는 적극적인 복지확대, 예외적인 상황에 대한 전환, 민간 중심의 이동 등이 있다. 그러나 적극적인 복지확대는 재정상의 제약으로 인해 어려울 것이며, 코로나19 팬데믹에 대한 대응으로 인한 예외적인 상황 역시 윤석열 정부가 어떤 방향을 선택할지 보여준다. 또한 윤석열 정부는 시장의 역할을 강조하고 국가 전면에 나서는 것을 기대하기 어렵다.

 

따라서 윤석열 정부는 기존 경로를 유지하면서 민간 중심의 복지체제로의 전환을 추진할 가능성이 크다. 이는 기존 제도를 대체하거나 업데이트하며 공적 지출을 통제하거나 최소화하는 방식으로 이뤄질 수 있다. 재정준칙의 도입은 이러한 기조를 대표하는 예시로 볼 수 있다. 결국 윤석열 정부도 이명박·박근혜 정부와 같이 공적 복지의 확대를 제한하는 '확장성의 제약'을 갖추고 복지확대를 조정할 것으로 보인다.

 

3) 변화의 누적, 그리고 전환의 전망

정권이 교체되어도 한국의 복지국가 경로는 그대로인 경우, 선거들은 복지정치에 어떤 의미를 갖는지에 대한 논쟁이다. 이에 대한 글은 이러한 질문에 부정적인 대답을 하고 있다. 북서유럽을 기준으로 한국의 복지정치를 바라보면, 국민의 힘과 민주당 간의 정권교체는 복지국가의 전망과 관련해 의미 있는 차이를 만들 수 없을지도 모른다. 그러나 한국 복지정치의 지형이 북서유럽과는 달리 오른쪽으로만 구성되어 있다면, 이야기는 달라져야 한다.

 

서구의 관점에서 보면 정권이 교체되어도 한국의 자본주의와 복지국가의 경로가 변하지 않는 것처럼 보일 것이다. 그러나 변화가 없다고 말할 수는 없다. 변화가 누적되면 결국 전환을 이루게 되기 때문이다. 한국 복지체제는 경로를 바꾸지는 못했지만, 2010년의 무상급식 논쟁은 국민들에게 보편주의 복지에 대한 이해를 높였고, 이후에는 기초연금, 보편적 보육지원, 보편적 아동수당 등의 다양한 공적 복지를 확대하는 계기가 되었다. 정권에 따라 공적 복지 확대의 속도와 규모는 다양한 결과를 초래했는데, 이는 불평등, 빈곤, 사회보험 가입률 등 국민의 삶과 관련된 영향을 미쳤다. 변화는 복지체제의 경로를 전환시키지는 못했지만, 1997년 IMF 외환위기 이후 정권교체가 국민의 삶과 다양한 방식으로 연계되어 있다는 것을 확인시켜 주었다.

 

또한 누적된 변화가 복지체제의 전환을 위한 중요한 정치적 기반이 된다는 점이 중요하다. 복지확대의 속도와 규모가 정권에 따라 다르고 이로 인해 국민의 삶의 질이 달라진다면, 이러한 차이의 누적은 결국 전환을 야기할 수 있다. 최근 20년간의 분배, 성장, 정체성 정치와 관련된 이념 지형에서 보수정당과 자유주의정당 간의 차이가 확대되고 있으며, 이러한 누적된 차이가 복지정치의 '가능성의 한계'를 넘어선 변화를 이끌 수 있다. 따라서 보수정부와 자유주의정부가 추진한 복지확대가 한국 자본주의에 너무 크게 확대되면, 한국 복지체제는 결국 선택의 길에 직면할 것이다.

 

지금으로서는 그 시점이 언제인지를 확언할 수는 없지만, 서구 복지국가의 역사를 보면 사회지출이 GDP 대비 20% 전후일 때 복지국가의 성격이 분명해졌다는 사실을 고려하면, 한국 복지국가도 사회지출이 20%를 넘는 시점에서 경로를 유지할지, 아니면 다른 방향으로 전환할지 갈림길에 서게 될 가능성이 높다. 복지체제의 경로 전환은 예외적인 경우보다는 일반적인 경우보다는 예외적이었지만, 이는 변화를 전환으로 이끌 수 없다는 의미가 아니다. 누적된 변화가 전환의 위기와 내적 변화와 만나면, 이러한 누적된 변화가 전환으로 이뤄질 수 있다. 이에 대한 다양한 사례가 씰런의 연구에서 언급되고 있다.