김대중 대통령 시대 사회복지

김대중 정부 시대의 사회복지는 1998~2002년 동안 생산적 복지를 추진했다. 이는 경제 위기로 인해 대량 실업과 빈곤층 증가로 기존 사회 복지제도의 한계에 직면하게 되었기 때문이다. 김대중 정부는 친복지의 진보적 이념을 추구하면서도 경제위기를 극복해야 했다. 이러한 상황에서 선진국에서 제기된 제3의 길이 국내 진보 진영에 영향을 미쳤고, 그중에서 '생산적 복지'라는 개념이 탄생했다.

 

김대중 정부의 정책기조

1. 생산적 복지

생산적 복지는 시장경제와 사회적 평등을 조화시키는 균형점을 의미하며, 복지 지출이 소비가 아닌 사회적인 인적 투자로서 사회적 생산성을 극대화하는 것이다. 이와 유사한 개념으로는 근로연계 복지, 적극적 노동시장 정책, 근로를 위한 복지 등이 있다. 생산적 복지는 경제와 복지의 이분법적 사고에서 벗어나며, 복지 지출이 경제 성장에 기여하고 경제 성장의 결과가 다시 복지로 투자되는 선순환을 의미한다. 기존의 사회 복지가 시혜적 혜택이었다면, 생산적 복지는 인간개발과 직업교육을 통해 기능을 향상하며 자활을 돕고 생산성을 높이는 생산 기여적 복지이다.

 

생산적 복지는 복지제도의 운영 효율성을 강조하기도 한다. 한상진은 이러한 가치를 조화시켜 양극 대립이 아닌 더불어 사는 활력 있는 사회를 건설하고, 좌우 이념 대립과 지역 갈등을 넘어 대타협을 통해 공존의 사회를 건설해야 한다고 주장했다. 제3의 길은 영국에서 현실정치를 대표하는 이념으로, 사회민주주의의 미래를 모색하는 과정에서 나타난 것이다. 제3의 길은 과거 복지에 대한 합의의 붕괴와 사회주의의 몰락을 극복하기 위해 경제, 사회, 기술적 변화를 탐구하고 새로운 세계에 대한 이념적, 실천적 대안을 제시한 것이다. 이는 전통적인 사회민주주의와 신자유주의를 넘어선 시도로서, 범세계화, 개인주의, 좌파와 우파, 정치적 행위체, 생태적 문제 등을 고려하여 개개인이 올바른 길을 개척할 수 있도록 돕는 것을 목표로 한다.

 

생산적 복지는 그 개념적 모호성 때문에 비판을 받았다. 생산적인 것과 복지를 어떻게 연결시킬지에 대한 논란이 있었다. 생산적 복지의 철학적 기초는 일을 통한 복지라고 할 수 있다. 복지 대상자에게 혜택을 주는 것보다는 사회경제 활동에 참여하여 자립하도록 하는 것이 생산적이다. 지속가능한 사회를 구현하기 위해서는 시장에서의 공정분배와 성장과 복지의 상호보완적인 균형을 추구해야 한다. 이 개념은 노무현 정부의 참여복지와 유사하게 보인다.

 

경제위기 상황에 처한 김대중 정부는 위기 극복에 주력하고 취약계층을 보호하기 위해 복지 확대정책을 추진했다. 김대중 정부 출범 전 1997년에는 복지 예산이 6조 원이었지만 2002년에는 12조 원으로 2배 이상 증가했다. 생산적 복지는 크게 3단계로 추진되었다. 첫 번째 단계는 경제위기 하의 실업 대책과 취약계층을 위한 한시적 대책을 수립하는 것이었다. 두 번째 단계는 복지 정책의 제도화였으며 국민 연금제도와 국민기초 생활보장제도를 도입했다. 세 번째 단계는 내실화와 정착을 위한 단계로 근로연계 복지와 공공부조제도를 발전시켰다.

 

생산적 복지는 근로능력이 있는 자에게는 능력개발을 통한 자립과 연계된 조건부 지원을 제공하고, 소득인정과 자산조사를 통해 경제력을 평가하였다. 이러한 개념과 정책은 미국의 근로유인사업을 모델로 삼았으며, 현재 대부분의 OECD 국가에서도 실업부조와 구직등록을 연계한 근로연계 복지를 시행하고 있다. 이를 통해 생산적 복지는 복지 제도의 발전과 경제적 지원의 조화를 이루며 사회적으로 지속 가능한 발전을 추구하고자 했다.

 

2. 생산적 복지의 성과

생산적 복지의 성과로는 정책대상을 확대하여 복지 사각지대를 축소하는 데 기여했다. 사회보험제도를 전 국민적으로 적용하고 보편적 제도로 정착시켰다. 생활보호제도를 기초생활보장제도로 개편하여 연령에 무관하게 빈곤층에 대한 공공부조를 강화했다. 노령수당을 경로연금제도로 확대하고 장애인 범주도 확대했다. 건강보험과 의료급여 요양급여기간도 확대되었다. 산전후 휴가를 90일로 연장하고 육아휴직제도를 도입했다. 중학 의무교육을 실시하고 최저임금제를 모든 사업장에 확대시켰다. 그러나 생산적 복지는 미완성의 개혁으로 남아 많은 과제를 안고 참여정부로 넘겨졌다.

 

예산과 시간적 제약, 이해관계 충돌 등으로 추진에 어려움을 겪으면서 여전히 복지 사각지대는 남았다. 국민연금 도시지역 가입자의 44%인 450만 명이 납부예외자로 남았고, 5인 미만 영세사업장을 건강보험과 국민연금에 가입시키는 것도 어려웠다. 산재보험과 고용보험도 비정규직 근로자의 관리 문제로 어려움을 겪었다. 또한 적정급여와 적정부담 문제, 중산층과 서민의 생계 위협 문제, 기초생활보장제도의 한계, 자영업자소득 파악의 어려움, 건강보험료 형평성 문제 등이 대두되었다.

 

이로 인해 사회보험료 납부에 저항이 생겨 국고가 투입되어야 했고 의약분업으로 인한 건강보험 재정 위기가 발생했다. 또한 소득불평등 악화와 일자리 창출의 구조적 한계로 중장년과 고령층의 일자리 복귀는 현실화되지 못했고 청년층 고용 문제가 심각해졌다. 고용정보망과 직업능력개발과 훈련은 활성화되지 못했다. 이러한 문제들로 인해 생산적 복지는 높은 이상을 갖고 있지만 완전한 성과를 이루지 못한 상태이다.

 

김대중 정부는 복지 확충을 추진하면서 많은 제도를 개선하였으나, 그 과정에서 복지 정책의 본질적 문제가 드러나게 되었다. 사회보장의 전체적인 틀을 다시 짜는 것인지, 아니면 현재의 사업을 차분히 마무리하는 것인지에 대한 논란이 생겼다. 처음에는 생산적 복지의 성격에 대한 이념적 논쟁이 있었지만, 후반기에는 재원조달과 재분배 효과의 실효성과 같은 실천적인 문제에 대한 고민이 중심이 되었다. 생산적 복지에 동의하는 집단은 적었고, 주도적인 세력은 시민단체와 노동단체 등이었다. 집권 기간 동안 복지주의와 시장주의 사이의 논쟁이 계속되었다.

 

하지만 정권 내에서도 생산적 복지에 대한 이념적인 견해가 확고하지 않았고, 미시적인 혜택이나 시혜적인 복지에 더욱 주목하는 경향이 있었다. 경제부처들도 복지정책을 적극적으로 지원하지 않았고, 복지 관련 기획단체나 회의도 지속성을 가지지 못했다. 김대중 정부는 복지정책에서 획기적인 전기를 맞았지만, 그 기회를 제대로 활용하지 못했다는 평가를 받았다. 제도의 도입으로 인해 불완전성과 불안정성이 드러났으며, 사회복지를 국민적인 담론으로 형성하지 못한 점도 비판되었다.

 

생산적 복지라는 이름 아래 어려웠던 정책들이 도입되었으나, 복지제도의 한계와 노동, 재정, 사회 부문의 협동이 필요하다는 교훈을 얻었다. 이에도 불구하고 진보진영에서는 사회복지의 범위를 더욱 확장한 후에 내실을 다지는 방향에 초점을 두었다. 생산적 복지는 경제학자들을 설득하기 위한 논리로 활용되어야 함을 강조하였으며, 통계적 역량 부족과 복지에 대한 행태의 변화가 시간이 필요하다는 점을 깨닫게 되었다. 정부의 복지정책 기획, 집행, 평가 간에 일관성과 연계가 부재했으며, 컨트롤타워의 부재, 공무원의 행태 변화 실패, 평가능력의 부족 등이 경험되었다. 이러한 경험을 통해 향후 복지정책을 개선하기 위한 피드백 시스템의 구축과 정책 평가능력 강화의 필요성이 인식되었다.